Рейтинг пользователей: / 0
ХудшийЛучший 

Кочубей А.Р.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Тихоокеанский государственный университет

 

В данном докладе рассматриваются государственные корпорации в качестве самостоятельных субъектов правоотношений с особым административно-правовом статусом, высказывается необходимость внесения изменений в действующее законодательство.

Ключевые слова: государственные корпорации, субъект административных правоотношений, проблемы, государственное управление государственными корпорациями

This report examines public corporation are as independent subjects of legal relations with a specific administrative-legal status. Necessity to introduce some alterations in the current legislation is expressed.

Key words: public corporation, subject of legal relations, problems, state administration of public corporations.

В настоящее время вопросы существования, реформирования, правового регулирования деятельности государственных корпораций активно обсуждаются в научных кругах.

Существование государственной корпорации, как одной из организационно-правовой формы юридических лиц основано на статье 50 Гражданского кодекса Российской федерации, которая закрепляет создание некоммерческих юридических лиц в формах, установленных как в самом Гражданском кодексе Российской Федерации, так и в иных формах, предусмотренных законом. Так, на основании Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года №7-ФЗ была закреплена новая организационно-правовая форма – государственная корпорация, представляющая собой не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную Российской Федерацией на основе имущественного взноса и имеющая своей целью осуществление социальных, управленческих и общественно полезных функций. Также в Законе содержится положение, что имущество государственной корпорации, переданное ей Российской Федерацией, является её собственностью.

Одной из главных задач государства в лице его отдельных органов и должностных лиц независимо от ветви власти, закрепленных в Конституции Российской Федерации, является обеспечение прав и свобод социума, благополучия каждого индивида.  Выполнение этой нелегкой задачи предполагает принятие на себя государством неприбыльных социальных функций по обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина. Такие же функции – социальная и управленческая -  являются основными целями деятельности государственных корпораций.

В связи с социальной обусловленностью необходимости развития подобных отраслей и недопущения чрезмерных рисков, установления в качестве цели – извлечение прибыли - участие коммерческих юридических лиц становится невозможным. При этом достижение данных целей и задач посредством работы через органы государственной власти кажется еще менее эффективным в виду наличия многообразных запретов и неповоротливости структуры. В то же время государство в силу выше приведенных  конституционных основ не может полностью устраняться от социально значимых сфер социальной сферы.

Таким образом, субъектом, обладающим эффективной организационной структурой, капиталом, является именно государственная корпорация. Эта некоммерческая структура не может распределять прибыль, направлена на реализацию социально значимых целей, обеспечена имуществом, все это позволяет её максимально оперативно и эффективно выполнять поставленные перед ней цели и задачи. По-мнению И.В. Ершовой, «за государственными корпорациями – большое будущее. Их создание в различных областях экономики позволит упростить весьма громоздкую структуру органов исполнительной власти, создать реальное связующее звено между государством и хозяйствующим субъектами. Кроме того, государственные корпорации могли бы стать консультационными центрами, решать вопросы социальной политики, санитарно-эпидемиологического, экологического благополучия населения» [1].

Государственная корпорация – исключение из всех видов организационно-правовых форм некоммерческих организаций – создается и действует на основании отдельного федерального закона, для её учреждения не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Имущество государственной корпорации формируется за счет средств государства, при этом оно принадлежит её на праве собственности.  Анализ имущественных взносов в уставный капитал государственных корпораций провел В.И.Добровольский. Так, в «качестве имущественного взноса Российской Федерации могут выступать:

- бюджетные средства. В частности, в 2007 году в соответствии со ст. 2.1., ч.1 ст.135.1 и ст. 135.2 Федерального закона от 19 декабря 2006 года №238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год»[2] для внесения имущественного взноса Российской Федерации в государственные корпорации решено использовать средства Стабилизационного фонда РФ (Внешэкономбанк, ГК «Роснанотех»), средства, поступающие от ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС» в счет погашения налоговой задолженности (Фонд), средства федерального бюджета (Внешэкономбанк).

- имущество ликвидируемых организаций. Например, имущественный взнос Российской Федерации в имущество Агентства по страхованию вкладов осуществляется путем передачи ему ликвидируемо государственной корпорацией «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» денежных средств (ч.1 ст.50 Закона №177-ФЗ);

- ценные бумаги, находящиеся в федеральной собственности. Предусмотрена передача Внешэкономбанку находящихся в федеральной собственности акций ОАО «Российский банк развития» и ЗАО «Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк» (п.2 ч.1 ст.18 Федерального закона от 17 мая 2007 года №82-ФЗ «О банке развития»[3]).

- права требования по договорам. Так, со дня государственной регистрации ГК «Олимпстрой» к ней переходят все права и обязанности по государственным контрактам, заключенным от имени Российской Федерации федеральным государственным унитарным предприятием «Объединенная дирекция Федеральной целевой программы «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)» (ч.2 ст.22 Федерального закона от 30 октября 2007 года №238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»[4][5].

Также компания может вести предпринимательскую деятельность, но только для достижения тех целей, ради которых она создана. Однако ни в одном правовом акте не упоминается о возможности ограничения объема дохода от этой деятельности и его соотношения с объемом финансирования компании.  Об использовании своего имущества государственная корпорация обязана публиковать ежегодный отчет, при этом в отличие от других некоммерческих организаций на неё не распространяются некоторые виды контроля.

Создание новой государственной корпорации происходит путем издания федерального закона, при чем этот закон никак не связан рамками другого закона, вследствие этого правовой статус компании каждый раз создается заново. Таким образом, мы можем говорить о распорядительном способе создания юридического лица. Такой способ создания в основном используется для учреждения уникальных юридических лиц. Примером этого может служить Центральный банк РФ (Банк России), статус которого как юридического лица закреплен законодательно[6].

Законодательно закреплены лишь общие рамки законов о создании государственных корпораций – наименование государственной корпорации, цели её деятельности, место нахождения и порядок управления, порядок реорганизации и ликвидации, порядок использования имущества -  при чем в эти рамки можно вписать любые данные, даже противоречащие установленным правовым нормам. Анализ федеральных законов, регламентирующих создание государственных корпораций, свидетельствует об отсутствии единообразных правил, что позволяет некоторым авторам говорить об отсутствии единой организационно-правовой форме юридического лица.

Федеральный закон «О некоммерческих организациях», закрепляющий существование данной организационно-правовой формы, позволяет выделить следующие признаки государственной корпорации:

  • · только государство может быть учредителем компании;
  • · членство в государственной корпорации исключено;
  • · особый порядок учреждения;
  • · цель создания компании – выполнение социальных и управленческих функций;
  • · государственная корпорация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это способствует достижению ее целей. Так, например, в статье 3 Федерального закона «О государственной корпорации «Ростехнологии» указано, что  «целью деятельности Государственной корпорации «Ростехнологии» является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции  путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешних рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс»[7];
  • · имущество формируется за счет имущественных взносов Российской Федерации и принадлежит компании на праве собственности;
  • · государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации;
  • · государственная корпорация обязана публиковать отчеты о своей деятельности  использовании имущества ежегодно.

Также государственные корпорации наделены правом осуществлять деятельность, требующую прохождения порядка лицензирования, без лицензии – на основании закона, что типично для органов государственной власти. Таким образом, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» очерчивает элементы гражданской правосубъектности государственных корпораций.

В административном праве субъектом права считается физическое лицо или организация, которые в соответствии с административным законодательством участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти. То есть субъект административного права – это одна из сторон публичной управленческой деятельности, наделенный определенными правами, обязанностями, ответственностью. В Российской Федерации в правовой оборот вошли формы некоммерческой организации, которые можно именовать государственно-частными. В гражданском обороте они действуют как частные организации со всеми необходимыми признаками, однако наделены некоторыми властными полномочиями, функциями управления для достижения поставленных для них целей подобно государственным органам.

Например, в Федеральном законе «О государственной корпорации Ростехнологии» можно выделить следующие функции управления  корпорации: обеспечение продвижения на рынок; реализация высокотехнологичной продукции, результатов интеллектуальной деятельности; участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества страны с иностранными государствами. Компания наделена весомыми  полномочиями по формированию внешнеторговых цен на продукцию военного назначения, осуществлению мониторинга финансового состояния организаций, участвующих в реализации проектов, программ в области военно-технического сотрудничества; по контролю за соблюдением организациями требований проектов и программ в области военно-технического сотрудничества. А государственная корпорация «Олимпстрой» обладает полномочиями запрашивать и получать  у государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений информацию в интересах строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий (п.9 ч.3 ст.3 Федерального закона от 30.10.2007 года №238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»)

Существование и деятельность государственных корпораций вызывает неоднозначные оценки со стороны экспертов – правоведов и экономистов[8].

В марте 2009 года в СМИ появилась информация о том, что такая форма юридических лиц может быть упразднена. В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной на основании Указа Президента Российской Федерации «О совершенствовании гражданского законодательства» от 18 июля 2008 года №1108 говорится: «Фактически корпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле ГК и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому статусу». То есть авторами предполагается, что создание некоммерческих организаций в форме государственных корпораций  является исключением из правила и в будущем такая организационно-правовая форма не получит законодательного развития. Также документ предполагал преобразовать государственные корпорации в иные формы юридических лиц, не обладающие специальным статусом и особыми привилегиями. По поручению Президента Российской Федерации прокуратура Российской Федерации провела комплексную проверку деятельности государственных корпораций. По итогам проверки Президент поручил представить предложения о целесообразности дальнейшего использования такой организационно-правовой формы.

С одной стороны создание подобных компаний и делегирование им части управленческих функций позволяет «разгрузить» государство, помочь вписаться государству в рыночную экономику. Тем более, что наделение государственных корпораций публично-правовых правомочий, прежде всего, выражается в передаче главным образом организационных и хозяйственных функций. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по управлению государственным имуществом  состоят в осуществлении полномочий собственника в отношении федерального имущества. Функции по предоставлению государственных услуг включают предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации в областях, установленных федеральным законодательством. Такие функции вполне оправданно могут быть исключены из числа полномочий федеральных органов исполнительной власти и переданы сильным и эффективным государственным корпорациям. Также государственные корпорации создаются, в первую очередь, для того, чтобы повысить конкурентоспособность российской продукции на зарубежных рынках при помощи внедрения современных технологий, поддержать и развить те сферы деятельности, которые для коммерческих структур в настоящее время являются экономически не привлекательными или недоступными. Такая тенденция в современном мире, подверженном экономическим кризисам, оценивается положительно.

С другой стороны, процесс создания подобных компаний, может означать усиление роли государства и монополизацию рынка в отдельных отраслях экономики, что, по – мнению некоторых экспертов, является возвратом к советской отраслевой системе управления. Такая модель управления является низкоэффективной, не способствует обеспечению достойного уровня жизни людей и в целом развития общества, что подтверждается историческим опытом страны.

Так, например, Э.В. Талапина выделяет следующие неурегулированные экономические аспекты деятельности компании, позволяющие считать государственные корпорации потенциально коррупционным сегментом экономики.

Во–первых, безвозмездное финансирование. С одной стороны имущество компании формируется за счет единовременного взноса Российской Федерации, что может считать одной из форм приватизации или разгосударствления собственности.  С другой стороны, некоторые государственные корпорации, например Роснанотех, Ростехнологии, ФСР ЖКХ, наделены правом выделять денежные средства коммерческим предприятиям на основе безвозмездного финансирования.

Во–вторых,  государственная корпорация, как некоммерческое предприятие, может выдавать льготные кредиты под пониженную процентную ставку. Получатели кредита, вкладывая заемные средства в активы, получают определенную прибыль и могут «делиться» с менеджерами государственной корпорации.

В-третьих, государственные корпорации наделены правом вкладывать денежные средства, полученные из федерального бюджета, в уставный капитал дочерних и зависимых обществ. При этом соучредителями могут выступать частные компании (даже зарегистрированные за рубежом), и при ликвидации подобной компании контролирующий акционер может перевести большую часть денежных средств на свой личный счет.

В-четвертых, принадлежащая государственным корпорациям недвижимость может сдаваться в аренду предприятиям на льготных условиях, формально и занятым в той же сфере, но ничего не мешает им передавать арендованное имущество в субаренду уже по рыночной цене, что влечет получение прибыли.

В-пятых, недостаточный контроль со стороны государственных органов, позволяет государственным корпорациям совершать закупки, строительство и ремонт по завышенным ценам[9].

Так, контроль за деятельностью государственных корпораций, осуществляется посредством предоставления ежегодного отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовых документов компании Правительству Российской Федерации.  На любую другую информацию о деятельности государственной корпорации требования о раскрытии не распространяются. Государственные корпорации выведены из-под контроля любых других органов власти: Министерства Юстиции Российской Федерации, Росрегистрации, налоговых и таможенных служб, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.  

Скептическая реакция общественности и научных кругов определяется следующими особенностями создания государственных корпораций: закрытость процессов подготовки и предварительного обсуждения проектов создания государственных корпораций, непривычность использования данной   организационно-правовой формы, «рамочность» нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность компаний; большие объемы государственных взносов, разнообразный набор полномочий, перееденный государственным корпорациям, неясность стратегических планов и принципов и целей деятельности, неопределенность вопросов реорганизации и ликвидации юридического лица, законодательно неурегулированны  области и формы ответственности членов органов управления корпораций за принимаемые решения и достижение определенных результатов деятельности.

Первой государственной корпорацией, стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Компания просуществовала пять лет и на смену ей пришло «Агентство по страхованию вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», созданное на основе Федерального закона №177-ФЗ от 23 декабря 2003года.

В настоящее время действует шесть государственных корпораций: «Банк развития (Внешэкономбанк)»[10], «Фонд формирования жилищно-коммунального хозяйства»[11], «Ростехнологии»[12], «Строительство олимпийских объектов и развитие города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой)»[13], «Росатом»[14].

Многие государственные унитарные предприятия содержат в своем наименовании термин «корпорация», однако это не что иное, как дань моде, либо указание на особый статус имущества, передаваемого этим организациям, и на особые финансовые отношения с государством[15].  Например, ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения (ОрВД) в Российской Федерации, в соответствии с Приказом Министерства транспорта РФ от 28 июля 2009года №124[16] утвердил Правила предоставления субсидий из федерального бюджета упомянутому ФГУП в 2009 году для «возмещения затрат, связанных с функционированием Координационного центра системы сбора информации о воздушной обстановке Российской Федерации и взаимодействии с координационным центром НАТО».

Таким образом, отрицательные аспекты деятельности государственных корпораций, несмотря на малый срок их существования, уже видны и  могут быть устранены путем совершенствования сравнительно молодого пласта законодательства, касающегося этой организационно-правовой формы. Так, чтобы предотвратить злоупотребления, касающиеся экономических вопросов деятельности,  необходимо усилить контроль за деятельностью государственных корпораций, а также установить единообразные правила формирования руководящих органов.

Создание единого специального федерального закона обосновывается и тем, что учреждение государственных корпораций приобрело массовый характер, а выделение в их распоряжение больших сумм денежных средств, целесообразность их использования нуждается в более углубленном контроле. В правовом плане необходимо установить место и роль каждой государственной корпорации  в реализации государственной политики, установить четкие границы их областей деятельности и полномочий в их сферах, принять конкретные стратегии деятельности, установить показатели эффективности, определить меры ответственности за недостижение конкретных показателей деятельности, детализировать нормы законодательства, обращая внимание на вышеуказанные проблемы.

 

Литература:

1. Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций. - Государство и право. 2001, №6, - 41с.

2. СЗ РФ. 2006. №52 (ч.2). Ст. 5504 (с послед. Изм.).

3. СЗ РФ. 2007. №22. Ст. 2562.

4. СЗ РФ. 2007.№45. СТ. 5415.

5. Добровольский В.И. Применение корпоративного права: практическое руководство для корпоративного юриста. - Волтерс Клувер. 2008.

6. Федеральный закон  №86-ФЗ «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 года.

7. № 270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии» от 23 ноября 2007года.

8. Цимерман Ю.С. Государственная корпорация – специфика правового регулирования - Право и экономика. 2008, №10; Семенов А.В. Серегина Т.А. Государственная корпорация в системе некоммерческих организаций - Законы России: опыт, анализ, практика. 2009, №4; Курбатов А.Я. Сферы деятельности государственных корпораций - Корпоративный юрист. 2009, №6.

9. Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права. «Законы России: опыт, анализ, практика». 2009, №2.

10.Федеральный закон от 17 мая 2007 года №82-ФЗ «О банке развития» - Российская газета. Федеральный выпуск №4371 от 24 мая 2007 года.

11. Федеральный закон от 21 июля 2007 года №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» - Российская газета. Федеральный выпуск №4425 от 27 июля 2007 года.

12. Федеральный закон от 23 ноября 2007года №270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии» - Российская газета. Столичный выпуск №4527 от 24 ноября 2007года.

13. Федеральный закон от 30 октября 2007 года №238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» - Российская газета. Федеральный выпуск №4510 от 03 ноября 2007года.

14. Федеральный закон от 01 декабря 2007года №317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» - Российская газета. Выпуск №4535 от 5 декабря 2007года.

15. Саркисов А.К. Государственные корпорации и государственные компании в законодательстве Российской Федерации - Административное и муниципальное право. 2010, №2, -36-42с.

16. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009, №38.

 
Секции-декабрь 2011
КОНФЕРЕНЦИЯ:
  • "Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании'2011"
  • Дата: Октябрь 2011 года
  • Проведение: www.sworld.com.ua
  • Рабочие языки: Украинский, Русский, Английский.
  • Председатель: Доктор технических наук, проф.Шибаев А.Г.
  • Тех.менеджмент: к.т.н. Куприенко С.В., Федорова А.Д.

ОПУБЛИКОВАНО В:
  • Сборник научных трудов SWorld по материалам международной научно-практической конференции.