Рейтинг пользователей: / 8
ХудшийЛучший 

Таланцев В.И.

АНТИКОНКУРЕНТНЫЕ ДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ, ИХ ПРОЯВЛЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ

Дальневосточный федеральный университет

 

В данном докладе рассматриваются актуальные проблемы пресечения антиконкурентных действий органов власти. существенно сдерживающих развитие предпринимательства. Анализируются нормы антимонопольного законодательства, ограничивающие неправомерные действия должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления.

Ключевые слова: органы государственной власти; органы местного самоуправления; антимонопольное законодательств; антиконкурентные действия; предпринимательство

This report examines the current problems of combating anti-competitive actions of the authorities that, significantly, restrain entrepreneurship. In this report the analyzed antitrust rules restrict the illegal actions of state officials and local authorities.

Key words: public authorities, local self-government, antitrust, anticompetitive actions, entrepreneurship.

Развитие рыночных отношений в обществе предполагает уменьшение прямого вмешательства государства в деятельность субъектов предпринимательства. Государство как субъект рыночных отношений, с одной стороны, может поддерживать через систему соответствующих институтов экономически оправданное состояние конкурентной среды, а с другой – создавать определенные препятствия в виде административных или политических барьеров для деятельности отдельных субъектов рынка.

Необходимость осуществления государственной регулятивной функции в определенных сферах экономического развития общества в настоящее время уже не поддается сомнению. Однако, определяя роль государства в условиях развития рыночных отношений, необходимо учитывать и важнейший постулат рынка – его способность к саморегулированию.  Исторически в России сложилась ситуация активного вмешательства органов власти в хозяйственную деятельность субъектов рынка. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления далеко не всегда могут найти адекватные рыночной экономике пути взаимоотношений с хозяйствующими субъектами. Они компенсируют это тем, что принимают подзаконные акты, касающиеся вопросов лицензирования, квотирования, усложнения порядка регистрации хозяйствующих субъектов и сделок с имуществом, создания дополнительных барьеров в распределении земельных участков, предоставления в аренду производственных и служебных помещений, оформления договоров и др. Исходя из этого, должны быть выработаны адекватные способы выстраивания отношений между органами власти и хозяйствующими субъектами.

Полномочия органов власти, ставящие в зависимость от них действующие на рынке хозяйствующие субъекты определены федеральным законодательством.  Практика злоупотребления некоторыми органами своей властью, запрещенная Конституцией Российской Федерации и антимонопольным законодательством, до настоящего времени еще не изжита. Достаточно сильная потребность в административном регулировании хозяйственной деятельностью субъектов должна быть нейтрализована системой сдержек и противовесов в виде законодательного закрепления норм. Особая роль в этом процессе принадлежит антимонопольным органам, реализующим свои полномочия в соответствии с антимонопольным законодательством.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26 июля 2006г. № 135-ФЗ           «О защите конкуренции» антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из настоящего закона и иных федеральных законов. Таким образом, соответствующие нормы Конституции Российской Федерации являются основой антимонопольного законодательства и предают ему конституционную весомость. Кроме того, антимонопольное законодательство является федеральным и относится к исключительной компетенции Российской Федерации, устанавливая правовые основы единого рынка.

Конституция Российской Федерации непосредственно содержит ряд норм, обеспечивающих реализацию полномочий антимонопольных органов в сфере выполнения контрольных функций, связанных с развитием рыночной конкуренции, ограничением монополистической деятельности хозяйствующих субъектов и антиконкурентных действий органов власти всех уровней.

Статья 8 Конституции Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

За счет реализации этой нормы в стране создаются условия для развития конкуренции на всех сегментах товарного рынка. Данная статья включена в первую главу Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя» и, таким образом, определяет базовые основополагающие принципы экономического устройства государства. В соответствии со статьей 135 Конституции эти положения могут быть пересмотрены только Конституционным собранием или всенародным голосованием (референдумом), но никаким иным органом государственной власти, включая высший законодательный орган – Федеральное Собрание Российской Федерации. Следовательно, они имеют высшую юридическую силу по отношению не только к любым иным актам права, но и к нормам других глав Конституции Российской Федерации.

Любые акты, решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в Российской Федерации не должны нарушать данных положений Конституции государства. Кроме того, для ограничения и пресечения возможных нарушений базовых принципов экономического устройства Российской Федерации должно создаваться и применяться соответствующее законодательство, а также формироваться и наделяться необходимыми полномочиями органы государственной власти, осуществляющие контроль за соблюдением этих норм.

Конституция Российской Федерации содержит положения, направленные на поддержание экономических основ конституционного строя, изложенных в ст. 8. В первую очередь, ст. 71 Конституции государства относит к ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Без реализации этих условий все принципы          ст. 8 Конституции будут носить не более чем декларативный характер.

Ст. 74 Конституции Российской Федерации устанавливает, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких – либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а отдельные ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Тем самым Конституция Российской Федерации налагает определенные ограничения на возможные действия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению подобных ограничений, что, в свою очередь, является залогом развития добросовестной конкуренции.

Еще одним аспектом конституционного обеспечения реализации общих принципов экономического устройства государства является включение в Конституцию Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в экономической сфере. Ст. 34 Конституции устанавливает, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. При этом не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Права и свободы в экономической сфере, равно как и все иные права и свободы человека и гражданина, являются постоянно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и политической власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции государства). Любые акты и действия органов государственной власти, направленные на ограничения прав и свобод граждан в экономической сфере, противоречат Конституции Российской Федерации.

Перечисленные нормы Конституции Российской Федерации прямо касаются политики государства по ограничению деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по сдерживанию конкуренции и нашли свое практическое воплощение в антимонопольном законодательстве.

Именно антимонопольное законодательство в настоящее время содержит конкретные механизмы по ограничению рыночной власти как хозяйствующих субъектов, так и злоупотребляющих своим положением органов власти всех уровней и их должностных лиц.

К сожалению, практика работы антимонопольных органов показывает, что нарушения антимонопольного законодательства со стороны органов власти и их должностных лиц являются достаточно распространенными. Получается парадоксальная ситуация – органы государственной власти и органы местного самоуправления, обязанные соблюдать федеральные и местные законы, содействовать развитию предпринимательства на основе здоровой конкуренции, сами нарушают законы, реализуя свои полномочия.

Среди российских законов только нормы антимонопольного законодательства содержат конкретные положения, ограничивающие действия органов государственной власти и органов местного самоуправления по недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарных рынках. Значительное количество нарушений этого законодательства связано, в том числе, и с незнанием должностными лицами властных структур основных положений федерального закона «О защите конкуренции, что, в свою очередь, является результатом недостаточной работы по адвокатированию конкуренции.

По сведениям Федеральной антимонопольной службы за I полугодие 2011г. было возбуждено 2658 дел по нарушению антимонопольного законодательства органами власти всех уровней, что на 26,6 % больше, чем за аналогичный период 2009г. Такое значительное количество нарушений законодательства со стороны органов власти всех уровней существенно влияет на формирование благоприятного климата для развития предпринимательства и свидетельствует о пренебрежении должностными лицами этих органов к требованиям закона.

Ниже рассматриваются наиболее распространенные виды нарушений закона, которые сдерживают развитие конкуренции и могут рассматриваться как злоупотребление полномочиями.

Ст. 15 закона «О защите конкуренции» содержит общую норму, согласно которой федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам и организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или)  осуществления таких действий (бездействий).

Из смысла этой нормы следует, что незаконными являются любые акты органов власти и органов местного самоуправления и любые действия (бездействие) их должностных лиц, если результатом реализации таких актов или последствиями действий должностных лиц есть или может быть недопущение, ограничение или устранение конкуренции на товарном рынке. При этом неправомерными могут быть не только действия, но и бездействие органов власти и их должностных лиц. Наиболее часто это проявляется в несовершении определенных процедур, предусмотренных законами или другими правовыми актами (оставление без движения поступивших документов, ненаправление ответов заявителям, волокита в решение вопросов, входящих в компетенцию органа и др.).

В ст. 15 закона «О защите конкуренции» приводятся наиболее характерные виды нарушений антимонопольного законодательства органами власти и местного самоуправления. При этом приведенный в законе перечень не является исчерпывающим.

1. Введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Вводимые органами исполнительной власти ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов и осуществление ими определенных видов деятельности могут содержать следующие признаки нарушения антимонопольного законодательства:

- необоснованный отказ в регистрации хозяйствующих субъектов по мотивам нецелесообразности;

- установление прямых запретов на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, в том числе в зависимости от формы собственности или места нахождения хозяйствующего субъекта.

2. Необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Деятельность хозяйствующих субъектов на рынке связана с необходимостью получения в различных органах исполнительной власти и местного самоуправления тех или иных разрешительных и согласующих документов. Во многих случаях при этом создаются необоснованные препятствия, мешающие хозяйствующим субъектам на равных конкурировать с другими хозяйствующими субъектами. С точки зрения антимонопольного законодательства они рассматриваются как ограничения возможности входа новых хозяйствующих субъектов на данный рынок и их эффективной деятельности. Такие действия властных структур следует рассматривать как установление непредусмотренных законодательством административных барьеров, которые существенно сдерживают развитие конкуренции. При таких условиях хозяйствующий субъект, даже если он создан и действует в полном соответствии с законодательством, не может заниматься предпринимательской деятельностью в выбранной им сфере.

Необоснованные административные барьеры снижают конкуренцию на рынке, повышают непроизводственные издержки, создают условия для коррупции и возникновения «административного ресурса».

Формами административных барьеров могут быть не предусмотренные действующим законодательством запреты на создание новых предприятий, на осуществление определенных видов деятельности, введение дополнительного лицензирования, сертификации товаров (обязательной или добровольной), проведение всевозможных согласований и экспертиз, не предусмотренных действующим законодательством, введение в практику непредусмотренной отчетности, создание неравных условий деятельности конкурирующих хозяйствующих субъектов, отказ в выделении материальных и иных ресурсов при их наличии, недопущение к пользованию бюджетными средствами при наличии такой возможности и др.

К административным барьерам следует отнести и необоснованные проверки хозяйствующих субъектов комиссиями и отдельными должностными лицами различных контрольных органов, а также требования не предусмотренных нормативными актами справок и иных документов.

3. Установление запретов или введения ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Это требование закона «О защите конкуренции» основывается на нормах Конституции Российской Федерации. Ст. 8 Конституции гарантирует единство экономического пространства, свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Ст. 74 Основного закона не допускает установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации также предусматривает свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории государства.

Несоблюдение указанных положений, а также норм закона «О защите конкуренции» трактуется как нарушение антимонопольного законодательства. При этом установленный ст. 15 закона «О защите конкуренции» запрет на ограничение свободы перемещения товаров не имеет исключений. Следовательно, любые подобные ограничения, если они сдерживают конкуренцию, должны пресекаться антимонопольными органами.

Достаточно часто подобные нарушения допускают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, вводя запреты и ограничения на вывоз товаров за пределы своей территории или ввоз товаров из других регионов. Мотивы, как правило, основываются на поддержке местных предпринимателей. Такой региональный сепаратизм не способствует развитию экономики территории, ограничивает свободу выбора товаров гражданами, является антиконкурентным по своей сути.

4. Дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров.

Граждане и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Любые указания органов власти и управления о приоритетной или первоочередной поставке определенному кругу покупателей (заказчиков), изданные в нарушении действующего законодательства и нормативных актов, ведут к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, ограничению конкуренции и созданию дискриминационных условий.

Как правило, такие указания не только ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, принуждаемых к ограничению свободы своей предпринимательской деятельности, но и создают благоприятствующие условия для тех хозяйствующих субъектов, которым должны поставляться товары или с которыми должны заключаться договоры. Данная норма касается не только случаев, когда хозяйствующий субъект принуждается без законных оснований поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги определенному потребителю, но и когда данный субъект вынужден приобретать товары (работы, услуги) у определенного поставщика, создавая последнему гарантированный рынок сбыта. Тем самым сдерживается развитие конкуренции в других отраслях, искусственно создаются неравные условия хозяйственной деятельности для определенных хозяйствующих субъектов.

5. Установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйственных субъектов, которые предоставляют такие товары.

Данная норма защищает права приобретателя(потребителя) товаров. Потребитель товаров абсолютно свободен в выборе необходимых ему товаров и, следовательно, в выборе поставщика (продавца) товаров. Навязывание приобретателю товаров конкретного поставщика ограничивает свободу выбора товаров и существенно влияет на состояние конкуренции среди хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. Зачастую такие указания касаются деятельности государственных (на уровне субъекта Российской Федерации) и муниципальных унитарных предприятий, которые получают прямые директивы от своих учредителей о приобретении товаров у конкретного поставщика, создавая тем самым последнему режим наибольшего благоприятствования..

6. Предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке.

Информация, которой располагают органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы, выполняющие государственные функции, за исключением служебной и государственной тайны, а так же конфиденциальной информации, должна быть в равной степени  доступна всем заинтересованным хозяйствующим субъектам. Приоритетное предоставление информации отдельным избранным хозяйствующим субъектам ставит их в более выгодное положение на рынке и, тем самым, ограничивает конкуренцию.

7. Предоставление государственной или муниципальной   преференции  в нарушение порядка, установленного антимонопольным законодательством.

Такое ограничение является новацией антимонопольного законодательства, которое введено в закон только в июле 2009г. При этом под государственными или муниципальными преференциями понимаются предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами  местного самоуправления отдельным хозяйствующим субъектам  преимущества, которое обеспечивает им более выгодные  условия деятельности, путем передачи государственного  или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

В ранее действовавшем Федеральном законе от 22 марта 1991г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» содержался запрет на необоснованное предоставление отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льгот, ставящих их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке того же товара. При этом проекты решений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам о предоставлении таких льгот подлежали согласованию с антимонопольными органами. Процедура согласования таких документов была достаточно простой и не вызывала каких – либо трудностей.

Действующий же в настоящее время порядок предоставления преференций предусматривает достаточно сложную и длительную по времени процедуру обращения в антимонопольный орган и получения соответствующего решения, что сдерживает интерес хозяйствующих субъектов для обращения во властные органы за получением преференций и затрудняет работу самих органов власти в части подготовки необходимых документов с целью их последующего направления в антимонопольный орган.

Часть 2 ст. 15 закона «О защите конкуренции» устанавливает запрет наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены федеральным законом «О представительных и исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации», а полномочия органов местного самоуправления – федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Любые иные полномочия в части воздействия на рынок и ограничение самостоятельности хозяйствующих субъектов на территории субъекта Российской Федерации, городского округа, муниципального района, городского или сельского поселения следует рассматривать как проявление нарушения антимонопольного законодательства.

Законом также запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

В этом случае имеют место два основных вида нарушений: выполнение органами власти и управления несвойственных им функций коммерческой организации, в том числе оказание платных услуг, или, напротив, наделение коммерческой организации властными функциями, в том числе, передача им контрольных или надзорных функций и полномочий. Во втором случае, имеется реальная опасность, что хозяйствующий субъект, наделенный соответствующими полномочиями органа власти и управления, получит несомненные преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам, действующим на том же рынке.

Выполнение хозяйствующим субъектом контрольных и разрешительных функций позволяет ему получать дополнительную информацию о конкурентах, вытеснять их с товарного рынка в процессе предвзятого осуществления контроля, создавать барьеры для входа потенциальных конкурентов на данный рынок при  исполнении разрешительных процедур.

Согласно ст. 16 закона «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами и организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком, либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В частности, не допускаются соглашения или согласованные действия, которые приводят или могут привести к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) экономически, технологически или иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

3) разделу рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Такие соглашения и действия органов власти и управления не только противоречат требованиям антимонопольного законодательства, но и не соответствуют Конституции Российской Федерации, являются проявлением отраслевого и регионального протекционизма, что не способствует развитию конкуренции на товарных рынках.

В целях создания равных условий для развития конкуренции органами власти и управления с участием научных организаций, хозяйствующих субъектов разрабатываются и реализуются отраслевые и региональные программы развития конкуренции и поддержки предпринимательства. Их разработки являются одним из направлений реализации государственной конкурентной политики.

Конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом удовлетворения потребностей граждан в товарах и услугах.

Государственную конкурентную политику вырабатывают высшие законодательные и исполнительные органы страны, а реализуют федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. От эффективности их действий зависит создание необходимого климата для развития конкуренции во всех сферах экономической деятельности.

Основные положения конкурентной политики государства на современном этапе изложены в Программе развития конкуренции в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009г. № 691-р.

 

Литература:

  1. Битва за конкуренцию/ под ред. И.Ю. Артемьева – М., ООО «ТМ-Менеджмент», 2009.-392 с.
  2. Князева И.В. Антимонопольная политика в России: учебное пособие. – М.,  Омега-Л, 2006.-526 с.                                      
  3. Таланцев В.И. Антимонопольное законодательство и регулирование: учебное пособие. – Владивосток, ДВГУ, 2010. – 220 с.

 

 

 

 
Секции-декабрь 2011
КОНФЕРЕНЦИЯ:
  • "Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании'2011"
  • Дата: Октябрь 2011 года
  • Проведение: www.sworld.com.ua
  • Рабочие языки: Украинский, Русский, Английский.
  • Председатель: Доктор технических наук, проф.Шибаев А.Г.
  • Тех.менеджмент: к.т.н. Куприенко С.В., Федорова А.Д.

ОПУБЛИКОВАНО В:
  • Сборник научных трудов SWorld по материалам международной научно-практической конференции.