Горб Е.Е.

ПОВОДЫ К ВОЗБУЖДЕНИЮ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ В ОТНОШЕНИИ АРБИТРАЖНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ ПО ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 14.13 КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Тихоокеанский государственный университет

Ключевые слова: арбитражный управляющий, административная ответственность, арбитражный суд, процесс, расследование, повод, материалы, документы.

Key words: arbitration manager, administrative responsibility, arbitration court, process, inquiry, оccasion, materials, documents.

В соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ, Кодекс) помимо достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, обязательным условием для возбуждения должностным лицом дела об административном правонарушении является  наличие хотя бы одного из поводов, предусмотренных частью 1 статьи 28.1 КоАП РФ.

В случае неисполнения арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовно наказуемого деяния, в отношении последнего может быть возбуждено дело об административном правонарушении по части 3 статьи 14.13 КоАП РФ, предусматривающей санкцию в виде наложения административного штрафа в размере от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от шести месяцев до трех лет.

Дело об административном правонарушении по части 3 статьи 14.13 КоАП РФ считается возбужденным с момента составления соответствующего протокола или вынесения определениях о возбуждении такого дела при необходимости проведения административного расследования (часть 4 статьи 28.1, статья 28.7 КоАП РФ).

Статьей 28.1 КоАП РФ, установлено, что поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 14.13 КоАП РФ, в отношении арбитражного управляющего являются только четыре основания:

- непосредственное обнаружение должностным лицом достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

- материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений;

- сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего;

- сообщения и заявления собрания (комитета) кредиторов.

При этом следует отметить, что данный перечень является закрытым, то есть не предполагает расширительного толкования.

Таким образом, право быть инициатором дела об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего предоставлено законодательством Российской Федерации не всем. Исходя из норм КоАП РФ, если факты, указывающие на наличие события административного правонарушения, в действиях (бездействии) арбитражного управляющего содержатся в сообщения и заявления физических и юридических лиц, либо в сообщения, размещенных в средствах массовой информации, они не могут являться поводами для составления протокола об административном правонарушении, либо проведения проверки в виде административного расследования.  

Также законодатель не предоставил подобного права и отдельному кредитору. Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 22 июля 2002 года № 14-П, защита прав отдельных конкурсных кредиторов должна проводиться в соответствии с нормами Закона о банкротстве, в том числе путем обжалования действий (бездействия) арбитражного управляющего без какого-либо произвольного вмешательства административных органов. Возбуждение административного расследования и производства на основании жалоб отдельных кредиторов до внесения изменений в закон создавало угрозу злоупотребления таким правом, когда кредитор, не согласный с позицией арбитражного управляющего или собрания кредиторов, инициировал возбуждение дел об административных правонарушениях.

Помимо судов такие заявители, как физические и юридические лица, отдельные кредиторы могут обратиться за защитой своих прав в саморегулируемую организацию, членом которой является арбитражный управляющий. Обязанность саморегулируемой организации рассматривать жалобы на действия члена саморегулируемой организации, исполняющего обязанности арбитражного управляющего в деле о банкротстве, установлена статьей 22 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве), предусматривает, а также Правилами проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверки деятельности своих членов, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 25.06.2003 № 366.

В то же время, рассматривая встречающиеся на практике поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, можно столкнуться с различными точками зрения, каждая из которых нашла подтверждение в судебных решениях.

Например, известна разная интерпретация обращений (жалоб, заявлений) Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов на действия (бездействие) арбитражных управляющих с точки зрения повода для возбуждения дела об административном правонарушении.

Отдельными арбитражными судами Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы в деле о банкротстве рассматривались как кредиторы, соответственно их обращения (заявления, жалобы) не признавались поводами для возбуждения дела об административном правонарушении.

«… Исходя из системного толкования положений статьи 2, 34, 35 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в их взаимосвязи с нормами статьи 28.1 КоАП РФ, Федеральная налоговая служба является кредитором … и представляет интересы Российской Федерации по требованиям об уплате обязательных платежей. В данном случае такие поводы отсутствовали, так как основанием для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего послужила жалоба кредитора … нарушение административным органом при  производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности [4].

В настоящее время судебная практика решает этот вопрос следующим образом: «… передавая дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции отметил, что … из положений Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», Закона Российской Федерации от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации», Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 № 506, КоАП РФ следует, что налоговый орган является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, представляющим интересы Российской Федерации в делах о банкротстве; … в случае обнаружения нарушений арбитражными управляющими требований законодательства о банкротстве налоговый орган может обращаться в соответствующие территориальные органы Росреестра с заявлениями о привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности. Таким образом, инспекция, реализуя свое право на обращение в орган контроля (надзора) с заявлением о привлечении конкурсного управляющего к административной ответственности, действовала в рамках предоставленных ей полномочий. Следовательно, ошибочным является вывод суда об отсутствии поводов для возбуждения в отношении арбитражного управляющего дела об административном правонарушении» [5].

При этом необходимо помнить, что, несмотря на признание, судебными органами права уполномоченного органа обращаться с заявлениями о привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности, сама по себе подобная жалоба основанием для возбуждения дела об административном правонарушении являться не может, поскольку поводом могут служить только материалы, приложенные к заявлению, подтверждающие каждый факт нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве).

Учитывая вышеизложенное, в случае поступления в орган, уполномоченный возбуждать дела об административном правонарушении,  информации о ненадлежащем исполнении арбитражным управляющим обязанностей в деле о банкротстве, оформленной в виде жалобы без подтверждающих нарушения документов, такая информация в силу статьи 28.1 КоАП РФ не будет являться поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, и должна быть перенаправлена в саморегулируемую организацию, членом которой является арбитражный управляющий.

Также на практике часто возникает вопрос – являются ли обращения (жалобы, заявления) Пенсионного фонда Российской Федерации и его территориальных органов о неисполнении арбитражными управляющими обязанностей по уплате страховых взносов в бюджет поводами для возбуждения дела об административном правонарушении?

Как определено статьей 28.1 КоАП РФ одним из поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях могут служить материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, поступившие, в том числе, и из государственных органов.

Государственные органы – органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, Пенсионный фонд является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и не относиться к числу государственных органов, следовательно в соответствии со статьей 28 КоАП РФ заявления Пенсионного фонда Российской Федерации и его территориальных органов не являются поводами к возбуждению дел об административном правонарушении и, соответственно, в рамках действующего законодательства должны быть направлены в саморегулируемые организации, членами которых являются арбитражные управляющие, действия (бездействие), которых обжалуются [6].

Стоит рассмотреть еще и следующие поводы к возбуждению дела об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего, а именно: сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица.

Исходя из положений статей 94 и 129 Закона о банкротстве  с даты введения внешнего управления прекращаются полномочия органов управления должника и собственника имущества должника - унитарного предприятия, полномочия руководителя должника и иных органов управления должника переходят к внешнему управляющему, в свою очередь с даты утверждения конкурсного управляющего до даты прекращения производства по делу о банкротстве, или заключения мирового соглашения, или отстранения конкурсного управляющего он осуществляет полномочия руководителя должника и иных органов управления должника, а также собственника имущества должника - унитарного предприятия.

Таким образом, можно предположить, что обращения собственника имущества унитарного предприятия и органов управления юридического лица могут являться основанием для возбуждения дела об административном правонарушении только в ходе, применения таких процедур банкротства как наблюдение и финансовое оздоровление. Впоследствии в силу норм Закона о банкротстве они утрачивают свои полномочия, в том числе и на подачу заявлений о привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности. 

Прекращение полномочий собственника имущества унитарного предприятия и органов управления юридического лица при введении процедуры конкурсного производства, компенсируется предоставлением права избрания представителя учредителей (участников) должника и представителя собственника имущества должника - унитарного предприятия, которые включены в перечень лиц, участвующих в процессе по делу о банкротстве [3].  

При рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании в обязательном порядке устанавливает, имелись ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол (пункт 6 статьи 205 АПК РФ). Нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (пункт 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 2 июня 2006 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»).  

Таким образом, законодатель устанавливает следующее требование: при наличии повода административный орган возбуждает дело об административном правонарушении (составляет протокол об административном правонарушении либо выносит определение о возбуждении при необходимости проведения административного расследования и проводит административное расследование), при отсутствии повода – направляет жалобы (обращения, заявления) для рассмотрения в саморегулируемую организацию арбитражных управляющих, чьи действия обжалуются.

Литература:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. – М.: Юрат-издат., 2009. – 271 с.

2. Арбитражно-процессуальный кодекс. – М.: Издательство Омега-Л., 2010. – 142 с.

3. Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». – М.: Издательство Омега-Л., 2009. – 296 с.

4.  Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2009 по делу № А60-36394/2009-С11, решение Арбитражного суда Свердловской области от 09.09.2009 № А60-36394/2009-С11.

5. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 29.10.2009 по делу № А60-31-68/2009-С11 (№Ф09-8403/09-С11).

6. Ширяева Т.В. Некоторые аспекты практики привлечения арбитражных управляющих в административной ответственности за нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве). – М.: «Вестник Росреестра», 2011, № 2, 56 – 60 с.